贵广高铁环保进退:铁道部环保部掐架施工细节

　　
　　一位接近环保部的人士透露，环保部门与铁路部门已屡屡就后者项目变更所涉环评问题意见相左。特别是在2011年4月、5月连续被胶济铁路、广梅汕铁路、津秦铁路等三条铁路的“环评问题”刺激后，环保部遭遇到贵广高铁环评缺失，态度变得强硬，于是在11月29日公布暂缓审批贵阳至广州线调整工程的环评。
　　紧接着，今年1月21日，环保部出台《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》(下称《通知》)，将铁路项目重大变动细化为六大类15项，并表示凡此范围内的铁路项目变动均需做二次环境影响评价。
　　从贵阳到广州的贵广高铁在2010年为将广西三江县纳入，进行了线路调整，而贵州黎平县因此也被纳入线路中。但变更工程的环评未能使环保部满意，发出“叫停令”的原因是——该工程在穿越黎平侗乡风景名胜区时，线位发生位移，增加了路基和桥梁工程，环保部因此要求对风景名胜区的环境影响及措施进一步论证、调整。
　　在环保部门看来是重大变更的地方，铁路设计单位却认为，从铁路权限和建设投资来看，不构成重大变更。《财经》记者发现，事实上，负责撰写贵广线环评报告的中铁二院工程集团有限责任公司(下称中铁二院)环境工程研究院，先后两次提交的工程变更环评报告中，均未提及对黎平县的环境影响。而环保部虽在2010年、2011年两度令贵广高铁停止施工，但该地铁路建设并未停工一日，只是建设速度放缓。
　　经此一役，去年底环保部邀请铁道部共同制定铁路项目变更的详规。环保部环境影响评价司工作人员杨涛称，制定《通知》并不是欲拟新法，而是为更好地执行《环保法》做一个延伸性的补充。环保部门力求把责权界定清楚，使有关经济行政主管部门、企业对环境相关法规消极不作为、不予理睬的现状有所改善，使执行有依据。
　　争议与交锋
　　贵州省黔东南自治州黎平县，地处黔、湘、桂交界，人口超过50万，属国家级贫困县。贵广高铁路过黎平县，是个“意外”收获。
　　据2007年由中铁二院定稿并通过国家环保部(原国家环保总局)审核批准的《贵阳至广州线环境影响报告书》显示，原贵阳至广州铁路工程的设计路径是：由位于贵州省贵阳市观山的新贵阳站引出，穿斗篷山至都匀，经榕江等地，进入广西境内，经桂林后跨漓江，入广东境内，终点为广州枢纽新广州车站。
　　“这是在2004年国家印发的《中长期铁路网规划》的基础上设计规划的。”中铁第四勘察设计院集团有限公司董云松说，在2004年的版本中，修一条客货兼顾的贵广铁路也就能够满足连接西南与华南地区的需求了。
　　但国家发改委批复的2008年版本的《中长期铁路网规划》对中长期铁路网规划进行了调整，贵广铁路随周边线路的规划升级而被调整为客运专线。
　　2010年，贵广铁路正式宣布被改成客运专线，并始称贵广高铁。设计路径也有所调整，黎平县也进入贵广高铁线路。也正是这一调整，贵广铁路的正线长度由原来的841.8公里延长至861.17公里。为这多出近20公里，中铁二院环境工程研究院编制了贵广铁路环评第二稿。
　　在第二稿中，中铁二院明确表示，虽然《调整可研报告》对贵广铁路功能定位和主要技术标准进行了重大调整，但是，由于原有的贵广铁路设计标准较高，调整内容又主要为满足客专运行安全舒适的功能而进行的微调，并且还尽量保持了曲线交点位置不变，“最终的沿线涉及的保护目标与原环评中的保护目标还是基本一致”，所以需要补充进环评报告的地方几乎没有。
　　但环保部环境影响评价司对此有不同解释，从该铁路的功能定位方面，贵广铁路由原来的客货共线改为客运专线，技术标准将轨道从有砟改成无砟，特别是该线路调整后出现了新的国家级自然保护区，这么重大的变更必然对该项工程环评中的重要指标，如噪音与振动、生态等环境影响要素有所改变。于是环保部两度暂停贵广线的施工建设。
　　分歧的核心在于：对于什么是“重大变更”，双方理解不一。在黎平县，贵广高铁双江段施工的现场，《财经》记者在施工人员的指点下，看到隧道与路基之间就着山势而来有一个承势的小桥接，这是为了把路基顺利引入隧道而架起的小支架，是后来施工中加上去的。
　　对这个变动，铁路施工人员和环保工作人员评价不同。后者认为，增加桥梁和路基是重大变更。而铁路施工人员从建筑设计施工角度而言，只是在修隧道时就着山势加了个承势的小桥接，“不是绝对意义的桥”。
　　黎平县政协副主席、“两高”(夏蓉高速黎洛段、贵广高铁黎平段)建设指挥部副指挥长姜彰文指出，贵广高铁在黎平境内的长度只有35公里，仅占贵广铁路正线总长861.17公里4%的比例，是最小的一段，经过的境内地区都是黎平南部最边缘的山区，70%都是隧道，露出地面的路基和桥架只有不到5公里的长度，而且黎平境内并不设火车站，所以做环评也轮不到这里。
　　但环保部门坚持认为，有桥无桥变更较大，且贵广高铁工程穿越黎平侗乡风景名胜区时线位发生位移，增加了路基和桥梁工程。
　　类似争议案例比比皆是。去年被环保部点名的另外三条线路，其中胶济铁路受罚的主要原因是，原来报批通过的铁路振动等要素影响环境范围，在竣工时被环保部认定为预估不足，需要重新评估环境影响后才适合运营。
　　广梅汕铁路则因是否能进行环评竣工验收与环保部发生矛盾。广梅汕铁路有限责任公司认为，其三次向环保部门报申请环保验收，但未及时得到批复。环保部门则认为对方提出的环保验收申请根本不符合验收条件。
　　津秦铁路则因发生站点调整这一重大变更，却未能及时提供调整后的环评报告，被环保部叫停。
　　“这只是在实际操作之中，环保部门与铁路系统就项目重大变更发生很多分歧的一部分。”一位环保部人士表示。
　　“现在很多铁路在建设之初都会把铁路工程两边降噪音用的声屏障纳入建设规划中，并进行环评申报，也通常能获得我们批准。但我们发现工程完成验收时，实际建好的声屏障与开工前上报的根本是两个完全不同的数。”杨涛说。环保部门通常会认为不符合环评法的有关规定，铁路部门则往往以“所修铁路的延米数变短了所以声屏障自然就缩短了”为由进行争论。
　　“因为产生相互不理解的情况，甚至出现有些铁路已投入运输任务中，但环保部还要就环境问题对其进行处罚的情况。”杨涛说。按照《环评法》规定，环保部门有权处罚违规者。
　　合作打折
　　两大部门经历多次摩擦后，2011年12月暂缓贵广线的僵局下，环保部邀请铁道部协商，就重大变更方面的理解和定义达成一致——即下发《通知》。环保部希望借此《通知》，结束双方以往无谓的争论。而铁道部也专门派出发展计划司协同这一工作。
　　环保部在《通知》中对铁路项目重大变动作出了详细规定，将铁路项目重大变动细化为六大类15项，包括功能定位、技术标准、工程内容、环境敏感区等变更情况进行分类，认为铁路建设项目满足下列任何一类中的任何一项变更，均界定为重大变动，要求重置环评。
　　属于铁路功能定位改变的客货共线改客运专线，或货运专线，牵引方式由内燃改电气化等；以及属于技术标准改变的最高运行速度增加超过50公里/小时；列车对数增加30对以上；有砟轨道改无砟轨道或无砟轨道改有砟轨道等等运行上的改变，皆被归为重大变动。
　　此外，涉及到环境敏感区的以及国家制定的主要环保措施发生重大变动的也视为重大变更，比如，因项目变更出现新的重要生态敏感区(国家或省级自然保护区、国家级风景名胜区、饮用水水源保护区等)或声环境敏感点变化数量超过原敏感点数量的30%，重要生态敏感区内路基、长大隧道或桥梁设计发生重大变动等皆需要重置环评。
　　杨涛认为，“这是对以往铁路部门与环保部门工作分工的细化和方便环保法贯彻延伸的一个小动作。”
　　但铁道部发展计划司参与该项工作的人员对《财经》记者表示，此次与环保部的合作中，铁路部门的角色只是负责将可能会涉及到变更的各项铁路指标报给环保部，双方并没有就具体的限定级次进行讨论。限定级次是指将铁路项目变更内容量化后，线长、速度等数值变更的大小或者位移比例的改变范畴。
　　环保部门目前处于强势，而现在铁道部正处于转轨的多事之秋，特殊时期“我们什么都能忍”。这名工作人员称。
　　《通知》下发不久，铁道部发展计划司于2月2日发布了《关于做好铁路建设项目变更环评工作的通知》，以加强下属的各铁路局、各铁路公司、铁路设计院执行《通知》的力度，并着重强调变更环评批复后，方可开工建设。2月24日，中铁二院一位贵广铁路环评项目主持者透露，“已在做最新的贵广线环评报告，很快会重新上报。”
　　然而，在贵广线黎平施工现场，建设并没有停下来。虽然施工人员不多，当地居民和当地政府官员皆对《财经》记者称，施工速度较之以前放慢许多，但是没有真正停工。
　　贵州的高层也曾多次向《财经》记者表示，修建高铁钱不是问题，他们会全力以赴。据接近广西壮族自治区政府的多位人士证实，贵广高铁大部分资金都是来自贵州省。“贵州使尽了吃奶的力，仅2007年就为贵广铁路出资200多亿元，而广西只出了5亿元征地费用。”
　　贵州省前后三任省长曾为寻求国家层面资金和政策上的支持，在短期内密集赴京。在今年初终于争取到《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》。在2月13日召开的新闻发布会上，国家发改委领导表示，要改变贵州贫困人口1500万，占全国比重11.9%的现状，尽快追上国家人均最低年收入2300元的最低标准。
　　但2月27日发生了戏剧性的转变。环保部官网突发公告，已于2月24日对新建铁路贵阳至广州线调整工程建设项目环境影响报告书做出同意批复，其后依例公示五个工作日。在此批复公告中，贵广高铁工程主要变更有三，即Ⅰ级铁路改为客运专线，行车速度提升至250公里/小时；部分段路由有砟轨道变更为无砟轨道；工程总投资533.9亿元调整为653.62亿元，其中增加了环保投资约1.24亿元。但批复公告只字未涉及曾作为叫停焦点的黎平侗乡风景名胜区。
　　3月3日，黎平铁路施工速度恢复。环保部的《通知》虽以强硬之势出台，但在事态演进中，成效甚微。建设部科技委建筑环境专家、重庆大学城市建设与环境工程学院教授李百战认为，《通知》的出台是件好事，对中国的环境建设起到极大的敦促作用。但其能否有长远成效，看来难以定论。
　　实际上，包括黎平县主管交通副县长谭俊端与“两高”建设指挥部副指挥长姜彰文在内都称，黎平县根本不知道2011年底环保部就以高铁对黎平侗乡保护区环境影响等问题叫停贵广高铁。
　　

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