层层分包 不仅要"严禁"更要"严打"

本报记者刘长林
图为交通部治理工程转包和违法分包检查组到湖嘉申线湖州段进行检查
　　日前，浙江省十一届人大常委会第14次会议公布了修改后的《浙江省建筑业管理条例》明确规定，严禁分包商将建设工程再分包。
　　这一规定再度引起了业界人士对分包商将建设工程再分包现象的广泛关注和思考。不少业主纷纷表示，这一规定是对广大业主权益的保护。“去年，我们的一个工程就在施工工程中被层层分包了，工程出了问题后，追查下来才知项目早已被转了好几次手。这一规定至少给分包商提了醒，不能再次进行分包。”浙江省某业主表示。
　　一些业界专家认为，层层分包等现象层出不穷的根本原因并非是缺少相关法律和相关制度去规范，而是政策执行不力和监管落实不到位。
《建筑法》《合同法》早有禁止
　　对于分包单位再次将工程进行分包的行为，《建筑法》、《合同法》早有禁止。《建设工程质量管理条例》也早有明示，“分包单位将其承包的建设工程再分包的”属于违法分包的行为。
　　1998年3月1日起施行的《建筑法》第二十八条规定，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。该法第二十九条进一步明确，施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。禁止分包单位将其承包的工程再分包。
　　1999年10月1日起施行《合同法》第二百七十二条也明确要求，承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。
　　国务院于2000年1月30日发布的《建设工程质量管理条例》第七十八条则对违法分包进行了界定，并明确规定以下情形属于违法分包：（一）总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位的；（二）建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的；（三）施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的；（四）分包单位将其承包的建设工程再分包的。
　　尽管建筑工程的层层分包、非法转包等行为在立法过程中已经引起相关部门的重视，但建筑市场上层层分包、非法转包等行为还是时有发生。这也成为了建筑施工过程中许多问题的直接原因。
层层分包
施工过程失控恶果多
　　不少招标采购单位的从业人员都无奈地向记者表示：“我们在招标的时候，为了保证工程的质量，所做的各种努力有用吗？很多工程无论是哪个单位中标，最终都会在层层分包后，落到没有施工资质的小公司、小施工队手里，干活儿的也往往都是同样的人。”“层层分包之后，不仅工程的质量不可控，工人的施工安全也没法得到保障。施工安全事故自然就难以避免。”北京一特级建筑企业的负责人表示。
　　今年10月，北京市昌平区法院审理的一起有关死亡赔偿金的案件中，死者黄成林就是在一层层转包的工程项目施工中，从高约3米的仓库棚顶上摔下后经抢救无效死亡的。据了解，在这起悲剧中，库房棚顶更换一事，是导致农民工黄成林死亡各项因素的最初源头。而棚顶更换并不是一个大工程，但仍经过了层层转包。可笑的是，在该工程的转包过程中，无任何资格的个人也成了承包方。更荒唐的是其间的一次转包中，承包方之所以会在不收取施工费的条件下接受该工程，是看中了拆除后的可回收废品--石棉瓦。如此层层转包，施工安全有保障可言吗？
　　据介绍，建筑物拆除工程从施工资质到施工过程，法律都有着严格的规定，以保障施工人员及他人的人身、财产安全。但据调查，由于建筑领域利润丰厚，同时有资质的企业数量相对较少，因此吸引了大量无资质企业及个人介入。因管理尚不完善，该领域鱼龙混杂，“层层转包，层层剥皮”现象突出，“企业发包、包工头承包、农民工干活”是该领域的常态。经过层层分包、层层转包后，许多项目在施工过程中，安全管理进入了真空状态。也正是这样，施工过程中的死亡事件才会时有发生。据国家安监总局透露，2009年上半年，我国因建筑施工安全事故死亡1074人；因房屋建筑及市政工程安全事故死亡327人。建筑施工领域发生重大事故4起，死亡45人。建筑施工坍塌、坠落较大以上事故多发，死亡202人。
完善监管才是关键
　　针对时有发生的工程质量事故、施工安全事故，业界专业人士普遍认为，不是相关法律不够明确的问题，而是法律法规落实不到位、监管不到位使然。安徽的一位资深人士告诉记者，如果有关部门能严格按照《建筑法》第六十七条“承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。承包单位有前款规定的违法行为的，对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准造成的损失，与接受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任”之规定，以及《招标投标法》，第五十八条“中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反本法规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照”之规定对违规企业严格监管、严厉查处，建筑市场或许会平静得多。
　　今年的两会期间，来自山东的全国人大代表常德传指出：“目前，建筑工程质量监管问题主要集中在四个方面：一是监管人员依法行政水平和业务素质有待提高，部分地区质量安监机构不健全；二是建筑市场秩序亟待规范，部分建设单位随意压缩合理工期、压低工程造价，施工单位层层转包、违法分包挂靠、以包代管现象严重；三是工程设计质量有待提高；四是施工现场存在安全隐患。”常德传建议，首先将工程质量问题纳入司法审查的视野，对违反法律法规和强制性标准的问题，依法严肃处理、决不姑息；其次，切实履行行政首长负责制；再次，要完善建筑工程质量安全监管机制，将违法违规和不符合安全生产条件的企业彻底清出建筑市场。

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