2009中国城市安全减灾综合分析报告

　据2009年12月初瑞士再保险公司的2009年全球巨灾研究报告，2009年自然巨灾和人为灾难导致的社会经济损失总额为520亿美元，其中保险公司承担的损失额为240亿美元，亚洲因巨灾遇难的人数最多。
　　面对城市化的高速发展，面对人类对资源的掠夺性利用，地球还能再忍耐多久？人类究竟该怎样拯救自身？本文带着这些思考通过点评2009年中国城市事故灾难典型事件，尽可能深刻地给出城市安全减灾的科学判断及管理启示。
　　一、2009年中国城市事故灾难风险典型事件的盘点与剖析
　　1.关于“气荒”的能源安全问题
　　2009年11月中旬以来，随着寒潮加剧，中国从北到南部分城市天然气供应紧张。一场被称为“史上最大”的天然气荒，使办公楼停止供暖、企业被迫停产、罐装液化气涨价、出租车加不上气停运……给城乡人民生活与生产造成很大压力，形成社会的不稳定因素。对此，经济学家说“气荒”是垄断惹的祸，能源官员称根本原因是供需失稳。针对这些，我以为至少要从能源管理上强化安全可靠性保障的观念并做到：（1）研究“石油见顶”与“全球气候变暖”两者同时发生将导致的现代巨灾：“能源海啸”问题；（2）研究安全容量下的可供应能力与能源实际需求的增长机制与应急对策；（3）研究适合不同城市规模的能源应急库存量及系统应急调配机制；（4）研究突发事件下能源系统分级的安全保障标准及预警标准；（5）研究应对城乡多重危机下的应急能源立法体系，呼唤国家《能源法》的出台。
　　2.消防安全敲警钟
　　2009年火灾给国人最真切的印迹莫过于牛年正月十五元宵节（2月9日）发生的央视新址配楼大火。据悉，11月1日～11月20日全国发生较大以上亡人火灾十多起，比2008年同时明显增加，原因大多为电气故障，起火场所多集中在居（村）民住宅和经营性“三合一”场所。
　　3.危机四伏的加油（气）站
　　自2007年迄今全国已有93879座加油站，其中有近2万座是自营站和特许站，虽经营模式多元化，但安全形势日渐严峻，这里不仅有加油站本身安全作业执行规范不到位的问题，更有加油站规划设计本身存在的安全隐患。据《汽车加油加气站设计与施工规范》（建标）规定：城市里的加油站距离一般民宅应在10米以外，距离公共建筑物应在50米以外，国内不少城市住宅与公建旁的加油站没有这最起码的安全距离。在加油（气）站这个高风险作业场所，在侥幸与麻木、监管与规划设计者缺位的危机四伏条件下，何谈有效的安全保障？
　　4.旅游突发事故说明了什么
　　仅2009年1月～9月，国家旅游局共收到各地报告的41起涉及旅游的突发公共事件，已造成124人死亡或失踪。旅游突发事故的启示是：城市必须要高度重视旅游安全规划下的应急预案、应急救援网络的建设。在这方面国外作法应借鉴，如美国弗罗里达州关注行人危险，使道路布局更安全；澳大利亚从严格把控车辆及驾驶员安全状态出发实施交通管理。
　　5.校园悲剧又在发生
　　11月11日，河北石家庄某小学学生宿舍被积雪压塌，致九岁学生死亡。这是一所25年前修建的校舍，2008年大风将教室房顶掀了，学校才又盖了新教室，但学生宿舍未加固翻新；12月7日21时10分湖南省育才中学发生踩踏事故，共造成8名学生遇难，多人受伤。北京市建筑设计研究院黄汇高级建筑师领衔的《中小学建筑设计规范》修编工作始于2008年汶川地震后期，现已经完成了绝大部分评审工作。本人在黄汇高级建筑师指导下为该规范的安全设计诸命题提供了一系列新理念下的安全设计细则，它从一定意义上将充实综合减灾建筑设计的示例。
    二、2010年中国城市安全减灾建设的迫切课题及建议
　　无论是总结“十一五”城市建设成就，还是盘点“十二五”规划，2010年都是极为重要的年份，但何为城市持续发展的动力呢？何以保障快速但理性化发展呢？何以构筑起城市不再脆弱的安全功能呢？都成为重要命题。安全城市的理论表明，城市完善的功能体现为城市对资源要素的合理聚集及科学配置，安全与否不在于安全概念的简单强制化，而是在于是否从本质上打造了一个宜居且宜业的高品质环境。
　　1.关于“十二五”规划编制理念
　　11月20日，“城乡建设防灾减灾规划与应急工作研讨会暨城市建设防灾减灾专家委员会第二次全体会议”召开，重点研讨了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》。我以为针对中国城市高速化进程中的现状，必须要将减灾应急与常态建设结合起来，抓住一、二个关键问题在“十二五”寻求突破。笔者在领衔完成“十二五期间北京市提升城市综合减灾应急管理水平的重点、思路及对策研究”时提出了“十二五”期间的“十个工程”，即安全文化素质科普宣教工程及能源物资安全保障工程、抗震减灾安居工程、巨灾备灾物资优化管理工程、全民雨水回收利用工程、综合减灾战略和风险评估工程、减灾应急管理科技支撑工程、应急志愿者队伍建设工程、城市外来务工人员安全保障工程等。
　　2.关于充分认知并准备巨灾研究
　　可以效仿日本，依托气象部门作为防灾减灾综合性职能机构，强化以巨灾研究及准备为中心的工作是当务之急。据此，我认为无论对北京、上海、天津、重庆、广州等地大城市都要建立起不同类型及规模的应对巨灾的准备，城市科技及管理者要从城市安全的高度、从巨灾危机所呈现的难以抵御的现实性出发，深度研究及把握规划设计工作，要清楚灾害就在城市中间。
　　3.灾后重建规划的普及教育尤其必要
　　10月份，中国城市规划行业信息网公开了汶川地震灾后重建规划及一系列子规划，我以为它反映了中国城市规划设计研究院为首的规划团队在汶川地震及灾后重建上的贡献，其规划反思集中的问题十分深刻，如充分重视灾区社会和谐与安定、维护和继承地方文化与特色、近期建设与长远发展有机结合、做好村庄规划与农房修建工作、充分认识灾区地质灾害的长期性与隐蔽性、灾区重建应尊重产权关系等。
　　4.形成中国城乡防灾减灾应急产业
　　10月12日～14日，国内外近200家减灾救灾设备生产企业共同参加“2009北京国际减灾应急技术设备博览会”，其十分有价值的当属减灾应急产业发展高峰论坛。论坛从我国减灾与应急科技发展现状和展望、我国大震巨灾应急救援装备发展趋势述评、红十字应急救援看我国应急产业发展、培养应急产业复合型人才等方面展开讨论。政府议题体现了宏观政策导向、而专家们的议题则集中在如何才能切合实际地发展好中国的应急产业。具体讲，在这方面要用好《国家产业技术政策》，使之对防灾减灾应急产业起到指导作用。
　　5.大力推进城乡规划建设的安全设计
　　城市防灾减灾应急建设事关重大，但所有症如应急物流、防范危机、规避风险等技术与文化模式都离不开规划设计，这本身就提出了防灾减灾的基础性应用研究问题。之所以现在事故频发且原因等同，之所以在防灾减灾备灾环节上处处有漏洞，就在于我们研究欠深入、分析留漏洞。事实上，面对不止的事故灾难的国内外局势，说没有问题的本身就凸显着最大的问题。
　　6.城乡文化遗产的防灾减灾建设是关键
　　2008年“5.12”汶川地震对众多珍贵的文化遗产造成了前所未有的破坏，国家文物局及各省文物主管部门都开展了大量抢救式保护工作。作为一种观念更新，我还认为，对文化遗产或“双遗产”的防灾减灾工作，就是了解自然、敬畏自然、亲近自然、保护自然的技术与文化活动，它将从更新的层面拓展传统保护理念及视野，丰富安全城乡建设的思路及内涵。从此种意义上讲，安全设计的含义在扩大，再不能说与文博专家、建筑师们无关；就是城市公共设施的尺度及可防御性也再不能说与安全无关联；建筑设计与工业设计、规划与城市设计均可统统服务于以人为本的安全诉求中。（中国灾害防御协会副秘书长金磊）

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